台灣的有機法規

台灣的有機農業法規始自2003年,在2007年經過了一次大修改(於2009年正式開始實施)。這次的修改以消費者的角度來看,可以說是相當棒的一次修改,藉由「強制性標示」的規定,減少了消費者買到假有機的困擾。但若是仔細檢視的話,還是有值得討論的地方。比方說前述「強制性標示」的規定,就對生產者加入有機的行列造成了阻礙;而法規的精神,是在確保消費者能吃到安全的食物,這點也與有機的原始理念中關心整體環境的想法有所出入。

這篇文章檢視探討了台灣新的有機法規的優點及可能的問題,主要的觀點是出自李崇僖教授發表於律師雜誌2008年六月號1的大作〈理念與實踐:有機農業的法政策課題〉。由於之前曾經在米果電子報寫過這個主題,寫得還算滿意,因此這篇文章會出現大量複製自該文的內容。

台灣的「有機」是由哪些法令來規範的呢?

台灣的有機產品,包括農產品、加工品、以及進口的有機產品,是由「農產品生產及驗證管理法」所規範。除了有機產品之外,它也同時規範了「優良農產品」及「產銷履歷農產品」。內容包括了這些產品如何進行驗證、安全管理、查驗取締及罰則等。這項法規只是概要性的規定。詳細的作法,農委會根據它的授權,制訂了「有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法」。至於「有機」應該怎麼作、可以用什麼、不准用什麼,則是在管理辦法的附件一「有機農產品及有機農產加工品驗證基準」中規定。

有興趣想要研究法規的人,除了上述的現行法規之外,也可以到有機農業全球資訊網裡,在「驗證與機構」→「有機農業法規及政策」裡頭有列出不同年代有機的相關法規。另外如果想要瞭解國外的有機法規及政策,或許台大農藝系劉凱翔同學的碩士論文《有機農業法規及政策之研究》是一個不錯的起點。

新法和舊法的差別在哪裡呢?

舊的法令中最大的問題,就是規定了「有機農產品必須經過驗證才能貼上有機標章」,但是沒有規定「沒有經過驗證的不能在包裝上寫有機兩個字」(這是因為其母法的授權僅限於驗證制度,對於有機農業之推廣以及官方查核機制並未有足夠之授權)。這也造成了「只要有心,人人都可以是有機」的奇怪現象。正如同慈心有機發展基金會蘇慕容說的「連一個茶杯、一張棉被,都可以說是有機。」2根據宜蘭技術學院應用經濟系主任黃璋如的調查,有機商店中完全貼好驗證標章的蔬菜與水果僅佔4%及6%。2顯示在新法通過之前,大部分的有機商品可能都是掛羊頭賣狗肉。

當然這一點也不是完全無法可管。如果標示「有機」的產品被檢驗出含有農藥,衛生署即可依照食品衛生管理法第19條標示不實規定處罰。但畢竟需要一個檢驗的動作,不免顯得麻煩。況且,在市面上有機農產品無法全面檢驗的狀況下,又有多少「號稱」有機農產品的漏網之魚被當作真正的有機農產品,讓消費者購買、吃下肚呢?

當然,只要認明「有機標章」就一定可以買到有機的產品。但問題是消費者未必懂得看標章。因此,消費者每一次看到標示「有機」的產品,恐怕心裡都會滴咕著『甘係金ㄟ?』而雖然有部分不肖業者可以暫時獲利。但長期而言,缺乏消費者信賴的有機產業前景是不樂觀的。

所幸,這個問題在新法實施之後,將會獲得改善。

新法中規定,有機產品必須經過驗證,才能以「有機」名義販售。而自稱是有機,卻沒有經過驗證機構的監督,這樣的產品在2009/1/29之後,就會受到處分。以前是標示有機的產品,如果檢驗出含有農藥,就會受到處罰。現在只要標示有機,卻沒有貼有機標章,政府就會開罰啦!對消費者來說,將更能夠放心地支持有機農業。

「有機認證標章」長什麼樣子呢?

目前台灣的有機認證標章如圖,是以CAS加上「有機」字樣所形成,圖片來自農委會網站

由於台灣有許多的認證單位(之前是4家,現在有12家了),每個認證單位都有自己的標章。為了避免消費者記這麼多種標章記到頭昏腦脹,有機認證標章採雙標章的方式,左邊是統一的CAS標章(要認明有機字樣喔),右邊才是各個認證單位的標章。

新法規的問題:「強制性標示」讓生產者門檻提高。

新的法規對生產者當然也有好處。透過新的規定,消費者買到假有機的機會就變小了,對真正作有機的農民來說,將更容易建立與消費者的信賴關係。但對於生產者來說,跨入有機行列的門檻卻也變高了。正確地說,生產者要「種」有機並沒有變難,但種出來的東西要被承認是有機的卻變困難了。以李崇僖教授的說法是:

國家透過法令管制標示制度以促進有機農業之發展,有兩種可行的模式,第一種是自願性標示,第二種則是強制性標示,其差別在於國家是否壟斷有機一詞之定義。採自願性標示者,有機農業生產者並不一定要採用國家法令所規定之有機生產標準,業者可以按照其所屬生產團體自訂之標準,並可標示為有機生產,只是因為沒有經過政府機關之生產驗證,因此不可使用國家之有機標章;相反的,強制性標示則是依法律規定業者僅能申請國家有機標章之驗證,除此之外別無所謂有機生產之標示可能。

本文前述歐盟與美國的有機農業法規雖然早期有採自願性標示,但目前皆已採取強制性標示為原則,亦即在法令規範之產品種類內,其生產須符合法令有機標準且經過驗證,否則不得宣稱為有機。因此小規模的農業生產者,如果無法配合政府法令之標準,即使仍盡力從事符合生態保育的農法,亦不得在產品上宣稱為有機,此將導致全有全無的局面。

舉例來說,我們的好朋友吳水池老師徐能發老師,他們都是山水有機米產銷班的農民。但由於他們是以產銷班為單位申請有機認證,因此他們想要拿一些米自己賣的時候,因為沒有標章貼紙可以貼,所以都不能在包裝上標示「有機」字樣。另一個例子是同為山水有機米產銷班的陳文龍老師,他在冬天的時候種植小麥,明明是提升糧食自給率的好事,卻必須為了有機標章的事情弄得焦頭爛額的。

或許有人會說:那就去申請有機認證就好啦!事實上,有機認證對農民來說,是一筆不小的支出。特別是台灣都以小農為主,沒辦法把認證費用攤到大量的農產品上。如果農夫的耕種面積小,或是產品多樣化,那有機認證費用將是一筆不小的負擔。

新法規的問題:以消費者為主的觀點背離了有機友善環境的精神

有機的理念,並不是為了讓消費者吃到無農藥殘留的食物,而是要透過符合自然生態的作法來讓環境變得更好。但新的法規主要還是以消費者的立場出發。以李崇僖教授的說法是:

美國國家有機農業標準小組(National Organic Standards Board)對有機農業之定義為「為促進及加強生物多樣性、生物循環、土壤生物活性的一種生態生產管理系統。其基本理念為使用最少的農場外來物質,並採取回復、維持及加強生態平衡之作業方法」。以前述定義可知,有機農業之精神不在於確保其產品完全「天然」,不含任何化學物質,而在於強調生產方法對環境生態之最少影響,尤其透過有機農場之生產管理,可創造再生資源。亦即關心的不是作為食物這個環節的安全性,而是生產這個環節的環境影響性。

從我國「農產品生產及驗證管理法」中寥寥可數的規定來看,我國法對於有機農業是從建立驗證與標示的管制體系出發,似乎認為只要處理好有機標準與誠實標示的問題,建立消費者對有機產品的信心,自然可以促進有機農業之發展。甚至立法的思維可能根本停留在讓消費者滿意的程度即可,亦即有機產品作為一種特殊產品,應建立特殊的標示制度如此而已。

舉例來說,消基會於2008年1月發佈「有機米含有農藥,農糧署失職」的聲明,痛批業者、農糧署、農委會都應該為有機米中檢出的微量農藥負責。消基會這種為消費者爭取權益的態度當然非常好,但若以有機的立場來看,有機原本就是為了環境健康,提供消費者安全的食品只是附帶的好處。即使檢出了微量的農藥殘留,但殘留量一定比市售慣行農法的米要少,是不是就不需要追究到底了呢?同樣的道理,由於台灣地狹人稠,種植有機的一大課題是鄰田污染。以有機的理念來說,農夫使用有機的作法是對環境有好處的,即使種出來的作物因為鄰田污染的關係而有農藥殘留也沒關係,但這樣的作法在現行的法規下是無法取得有機認證的。

2007年農委會研擬的「有機農產品驗證管理辦法」,曾考慮容許農藥殘留在標準值5%以下也可取得有機標章,此議受到消費者很大的反彈,如「農委會擬放寬有機認證 消基會反彈」這篇新聞。穀東俱樂部的賴青松先生在〈95%的有機?100%的誠實!〉一文中作了回覆:

如果真要說出自己的看法,我覺得這次農委會的做法至少是誠實的,百分之九十五的有機與百分之五的殘留量是對現實的妥協與承諾,也是對台灣「有機」的再定義。當「有機」二字在消費者心目中,只簡化到等於「健康」、「安全」時,其實堅持國家做百分之百把關的意義,已然喪失,因為消費者連自己要求的是什麼也不清楚。

而綠黨秘書長潘翰聲先生也在〈有機的生活態度〉一文中提出看法:

當消費者只褊狹地認為有錢就是老大,花了一倍的錢絕對不准有任何農藥殘留,而不願費心去認識整個生產過程的環節,只想偷懶依賴認證標籤,產銷關係又有多少改變?

因此,2007新法對於消費者而言是一大勝利,讓消費者不致於花錢買到假的有機產品。但如果以環境的角度來看,其實還有進步的空間。該如何鼓勵更多農夫願意加入有機的行列、如何減輕驗證對農夫的負擔,都是值得探討的議題。對消費者來說,不應該一味地依賴認證標籤,多到產地去認識農夫、認識生產過程,才是最正確的作法。

新法規的其他問題

李崇僖教授的文章中,針對新的法規提出了四個面向來探討,除了上述「強制性標示讓生產者門檻提高」及「以消費者為主的觀點背離了有機友善環境的精神」之外,還有另外兩個面向:

  • 法律安定性問題

然而相較於歐盟與美國之規範,我國新訂之「農產品生產及驗證管理法」內容僅二十八個條文,相當簡略,且其內容不僅針對有機農業發展,還涵納了所謂優良農產品以及產銷履歷管理此兩大體系,等於將絕大部分之規範內容與法政策委由行政機關自訂辦法,其優點為能彈性因應有機農業產業與市場之變化調整法令,缺點則是有機農業政策基本上牽涉到國家總體農業發展路線、生態保育目標以及農民權益維護問題,若未能以法律明確規範,等於任由主管機關依其政策裁量而決定調整,其實是不利於有機農業發展的。

任何法律體系都會面臨此一制度選擇問題,過度強調法律對事實變遷之適應性,而將決定權大量委託主管機關者,等於犧牲了法律的安定性,對於呼應法律理念而投入資源的人民將陷於一種不穩定性。而正是此種不穩定性,將會阻礙人民去配合法律理念的意願。

  • 在全球貿易中的有機農業
    亦即在WTO架構下有機法規該如何方能不抵觸WTO的規定。